Stanowisko TLP w sprawie projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów
Nawiązując do przyjęcia w dniu 24 stycznia br. przez Radę Ministrów projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (numer z wykazu UD169) pragniemy wyrazić swoje głębokie zaniepokojenie zarówno sposobem procedowania projektu, jak i rozwiązaniami proponowanymi w tym dokumencie.
Projekt zakłada wdrożenie systemu monitoringu przewozów drogowych prowadzonych na terytorium Polski. Rozumiejąc zasadniczy cel regulacji jakim jest wyeliminowanie nieuczciwych praktyk w zakresie niepłacenia podatku od towarów
i usług czy podatku akcyzowego, dostrzegamy szereg zagrożeń dla efektywnego funkcjonowania transportu oraz codziennej pracy przedsiębiorstw przewozowych. Sektor transportu drogowego, jest jedną z kluczowych gałęzi gospodarczych, odpowiadając nie tylko za 6,5% PKB, ale również 41% nadwyżki handlu usługami
z zagranicą. Jednocześnie należy podkreślić, że obecnie organizacja produkcji przemysłowej premiuje elastyczność i szybkość dostaw, dlatego wszelkie zakłócenia w organizacji transportu mogą wpłynąć negatywnie na konkurencyjność nie tylko branży przewozów drogowych, ale i całej polskiej gospodarki. Wydaje się również, że wskazany przez projektodawców efekt „zwiększenia konkurencyjności prowadzenia legalnie prowadzonej działalności” może nie zostać osiągnięty przy pomocy środków opisanych w ustawie.
Podstawowe zaniepokojenie budzi fakt, że projekt pomimo znacznej ingerencji administracyjnej procesy transportowo-logistyczne oraz skutków dla całej gospodarki nie został oficjalnie skierowany do konsultacji społecznych. Pierwszy dokument został opublikowany na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego 10 listopada 2016 r. z pierwotnym terminem wejścia w życie 31 grudnia 2016 r., co daje niewiele ponad miesiąc nie tylko na przejście pełnego procesu legislacyjnego, ale również praktycznie zerowy okres na zapoznanie się i dostosowanie się przez przedsiębiorców do nowych wymogów.
Konsultacje publiczne są kluczowym narzędziem włączenia obywateli w proces podejmowania decyzji, a także służą poprawie jakości decyzji i legislacji, pozwalają wychwycić błędy stworzyć bardziej wyważone i efektywne rozwiązania. Konsultacje publiczne stanowią immanentny element procesu stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawna, a także powinny one obejmować całość prac nad projektem ustawy. Zgodnie z § 36 Regulaminu pracy Rady Ministrów Minister Finansów, jako organ wnioskujący biorąc pod uwagę „znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych”, uwzględniając wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych ustalone przez Radę Ministrów. Zgodnie z Wytycznymi do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, w ramach zasady Powszechności organizator konsultacji powinien poinformować publicznie o rozpoczęciu konsultacji, a także aktywnie docierać do zainteresowanych (nie wystarczy publikacja informacji o konsultacjach – należy zaprosić do udziału w konsultacjach osoby i instytucje z listy interesariuszy). Ponadto, w świetle Wytycznych nie są konsultacjami publicznymi ani społecznymi zamknięte spotkania eksperckie, za takowe nie można więc uznać spotkania jakie odbyło się 24 listopada ubiegłego roku z przedstawicielami wybranych organizacji.
W naszej opinii, na podstawie § 90 ust. 2 pkt 1 Regulaminu prac Rada Ministrów powinna była zobowiązać Ministra Finansów do przeprowadzenia konsultacji publicznych projektu.
Dodatkowo, należy wskazać, że ewenementem w historii polskiej legislacji jest sytuacja, w której równolegle proceduje się projekt ustawy oraz projekt nowelizacji ustawy, która nie została uchwalona. 19 grudnia, a więc na długo przed zamknięciem rządowego etapu prac legislacyjnych na stronach Rządowego Centrum Legislacyjnego opublikowano projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, który zawiera znaczną część najbardziej kontrowersyjnych przepisów i obowiązków, w tym instalacji lokalizatora GSM-GPRS w pojeździe, a także dodatkowych sankcji w wysokości 7 500 zł na kierującego pojazdem w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania lokalizatora lub jego niewłączenia. Tego rodzaju postępowanie budzi poważne wątpliwości co do prawdziwych intencji projektodawcy oraz zakresu objęcia przewozów drogowych monitoringiem. Wydaje się że te problematyczne przepisy zostały przesunięte do ustawy nowelizującej, aby przyśpieszyć proces legislacyjny unikając kontrowersji na tym etapie prac.
Duże zaniepokojenie budzi też fakt, iż do tej pory nie udostępniono opinii publicznej ostatecznego projektu, który był przedmiotem rozpatrzenia przez Radę Ministrów, gdyż za takowy trudni uznać opublikowany na stronie RCL załącznik do protokołu Komisji Prawniczej z 16 stycznia 2017 r. Zgodnie z samym protokołem przed skierowaniem projektu pod obrady Rady Ministrów miało on być przekazany do RCL celem weryfikacji jego zgodności z ustaleniami Komisji.
Odnosząc się merytorycznie do projektu ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów zawartego w ww. załączniku do protokołu Komisji Prawniczej, nasze najpoważniejsze wątpliwości budzą:
1. Praktyczny brak vacatio legis
Projekt przewiduje w art. 40 wejście w życie z dniem 1 marca 2017r., to jest za nieco ponad miesiąc. Termin ten wydaje się być nierealny zarówno ze względu na stopień zaawansowania prac nad projektem, jak i licznych obowiązków nakładanych zarówno na administrację, jak i uczestników przewozów. Dodatkowo projektowana regulacja, nie daje zaś w praktyce żadnego okresu przejściowego na dostosowanie się adresatów ustawy do nowych obowiązków
i zadań z niej wynikających. Należy również pamiętać, że przedsiębiorcy powinni mieć czas na przeszkolenie kierowców oraz osób odpowiedzialnych w firmach za wprowadzanie danych do rejestru, a także przyjęcie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych czy technicznych.
Zastanawia również praktyczna możliwość przygotowania się przez administrację rządową do realizacji zadań wynikających z przedmiotowej ustawy, począwszy od kwestii budowy rejestru poprzez przeszkolenie funkcjonariuszy, a skończywszy na zapewnieniu odpowiedniej infrastruktury – „wyznaczonych miejsc” przeznaczonych do „przechowywania lub strzeżenia środków transportu i towarów”.
2. Zakres podmiotowy ustawy
Zakres podmiotów zobowiązanych do zgłaszania przewozów podlegał zmianom w trakcie uzgodnień międzyresortowych. Uznawany za aktualny projekt ustawy wskazuje liczne obowiązki spoczywające na przewoźniku, sugerując jednocześnie, że wiąże się to z profesjonalnym wykonywaniem usług transportowych. Tymczasem przyjęta przez projektodawców definicja „przewoźnika” po pierwsze odbiega od tej przyjętej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (utd) wprowadzając chaos definicyjny i prawny. Zgodnie z przyjętą w UTD jest nim przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zaś definicja z przedmiotowego projektu określa go jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej wykonującą przewóz towarów. Wydaje się więc, że projektodawca obejmuje zakresem ustawy również tzw. przewozy na potrzeby własne, a więc przewozy wykonywane pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Przyjęcie takiego rozwiązania znacząco poszerza zakres podmiotów objętych ustawą.
W tym kontekście należy zauważyć, że załączona do projektu ocena skutków regulacji (OSR) w sposób dość pobieżny przedstawia wpływ na sektor. Resort finansów szacuje skutki regulacji bazując na danych o liczbie przedsiębiorców z 2013 r. oraz ograniczając się jedynie do przewoźników międzynarodowych, zaś ustawa ta oddziałuje na znacznie szersze grono podmiotów, poza przewoźnikami międzynarodowymi (wg stanu na grudzień 2016r. ponad 33 tysiące przedsiębiorców), również na przewoźników posiadających licencję na krajowe przewozy drogowe rzeczy (ok. 62 tys. przedsiębiorców, wg stanu na koniec 2015r.), a także na przedsiębiorców wykonujących przewozy drogowe na potrzeby własne (ok. 50 tys. podmiotów w przewozach krajowych, kolejne 7 tysięcy przedsiębiorców). Ponadto, jak się wydaje zakres przedmiotowy ustawy obejmować będzie także przedsiębiorców wykorzystujących pojazdy o dmc poniżej 3,5 t, a to kolejne kilkaset tysięcy podmiotów. Dlatego można przyjąć tezę, iż dane dotyczące liczby przedsiębiorstw, ale również kierowców i pojazdów objętych monitoringiem zawarte w OSR są znacznie zaniżone, a przez to koszty regulacji po stronie przedsiębiorstw są znacznie niedoszacowane. Jednocześnie wydaje się także, że projektodawcy znacząco zaniżyli liczbę i ograniczyli grono „podmiotów odbierających” jedynie do stacji paliw, producentów wyrobów tytoniowych oraz podmiotów prowadzących działalność w zakresie wytwarzania i przerobu alkoholu etylowego, podczas gdy chociażby w świetlne pierwotnie przygotowanego projektu rozporządzenia wykonawczego zakres towarów, a tym samym podmiotów odbierających miał być znacznie szerszy.
3. Zakres przedmiotowy ustawy
Kolejna kwestia, która znacząco ewoluowała w trakcie uzgodnień. Chociaż, w uznawanym za aktualny projekcie wskazane zostały wprost produkty konkretnych podkategorii Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) oraz Nomenklatury Scalonej (SN), niemniej jednak w dalszym ciągu pozostawiona została możliwość rozszerzenia ich katalogu w drodze rozporządzenia.
Zaproponowana konstrukcja art. 3 ust. 8 ustawy powoduje przekazanie zakresu obowiązywania ustawy do uregulowania w rozporządzeniu. Z punktu widzenia techniki prawodawczej oraz konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa zaproponowane rozwiązanie wydaje się być nieprawidłowe. W naszej opinii zakres towarów objętych monitoringiem powinien być określony w ustawie, gdyż pozostawia ministrowi właściwemu ds. finansów możliwość objęcia wszystkich przewozów systemem monitorowania.
4. Dodatkowe obciążenia administracyjne
W tym aspekcie pragniemy zwrócić uwagę na fakt, niekompatybilności projektu z podstawowymi aktami prawnymi regulującymi przewóz drogowy, w tym chociażby ustawą z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym czy Konwencją o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR), co może prowadzić do powstania chaosu definicyjnego i prawnego. Na gruncie zarówno przewozów międzynarodowych regulowanych Konwencją CMR oraz polskiej ustawy – Prawo przewozowej przez lata ugruntowały się definicje oraz obowiązki poszczególnych uczestników przewozu, a także zakres dokumentacji niezbędnej przy przewozach ładunków. Tymczasem projektowana ustawa wprowadza nowe podmioty – poza nadawcą i odbiorcą, tj. „podmiot odbierający” i „podmiot wysyłający”, co będzie prowadziło do konieczności prowadzenia przez przedsiębiorców podwójnej dokumentacji przewozowej, a także wprowadza niepotrzebny chaos definicyjny.
Kolejne zastrzeżenia dotyczą zakresu zbieranych w systemie danych, zarówno
z perspektywy faktycznej możliwości przekazania wszystkich danych wskazanych w ustawie, jak i możliwości przetworzenia tak dużej ich liczby przez organy kontrolne. Wydaje się, że skala przewozów objętych monitoringiem oraz zakres zbieranych danych spowodują, że system nie będzie skutecznym narzędziem walki z patologiami. Dodatkowo, w tym kontekście obawiamy się, że skala obciążeń zakłóci działalność uczciwych przedsiębiorstw transportowych, zaś nielegalne praktyki w dalszym ciągu będą mogły rozkwitać schowane w ogromnych wolumenach przekazywanych danych, nieodkryte ze względu na brak możliwości analitycznych służb kontrolnych.
Należy w tym kontekście wskazać, że podmiot wysyłający np. spedytor lub nadawca towaru może nie posiadać danych takich jak numer identyfikacji podatkowej odbiorcy towarów. Wątpliwości budzi również praktyczna możliwość przepływu informacji pomiędzy podmiotami wskazanymi w ustawie, a tym samym właściwego i kompleksowego uzupełnienia danych przez wszystkie zaangażowane podmioty.
Jednocześnie projektodawca przewiduje alternatywną metodę zgłaszania danych do rejestru w przypadku jego niedostępności, co prawdopodobnie będzie się wiązało z koniecznością przesyłania drogą elektroniczną lub faxem odpowiednich dokumentów i oczekiwania na manualne przyznanie numeru referencyjnego, co może dodatkowo zakłócić wykonywanie przewozów.
5. Nadmiar obowiązków przerzuconych na przewoźników
Ustawa przewiduje szereg obowiązków związanych z uzupełnieniem danych w rejestrze przez przewoźnika realizującego przewóz, w tym szczególnie szeroki zakres danych ma być przez niego przekazany w przypadku przewozu z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego albo państwa trzeciego. Przewoźnik może nie posiadać wszystkich wymaganych ustawą danych dotyczących podmiotu odbierającego i wysyłającego.
Ponadto, ustawa nakłada na przewoźnika obowiązek odmowy przyjęcia przewozu w przypadku nie otrzymania numeru referencyjnego lub dokumentu zastępującego zgłoszenie. Wydaje się, że w praktyce ten przepis przełoży się na pogorszenie relacji pomiędzy podmiotami umów przewozowych, a także sporów w zakresie odpowiedzialności za niezrealizowaną usługę przewozową.
6. Nieproporcjonalność sankcji
Poważne zastrzeżenia budzi zarówno wysokość sankcji wskazanych w projekcie ustawy, jak i dodatkowe środki, które mogą być zastosowane w trakcie kontroli.
W świetle projektowanych przepisów wystarczającym powodem do nałożenia zamknięć urzędowych, pobrania od przewoźnika kaucji w wysokości 1000 zł oraz obowiązku przedstawienia środka transportu do oddziału celnego, jest omyłka w zakresie rodzaju, ilości, masy lub objętości towaru lub jeśli przewóz towaru wiąże się ze zwiększonym ryzykiem. Tego rodzaju przepis pozostawia zbyt duże pole swobody organom kontroli oraz naraża przewoźnika na sankcje oraz utratę tak cennego w przewozach drogowych czasu.
Dodatkowo, jeżeli kierowca nie przestawi numeru referencyjnego (nawet w przypadku jego nadania) środek transportu lub towar może zostać zatrzymany i skierowany do najbliższego „wyznaczonego miejsca”. Przewoźnik ponosi tym samym szereg kosztów związanych z zatrzymaniem pojazdu, w tym za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie środka transportu, które mogą wynieść zgodnie z projektem ponad 1500 zł (za usunięcie pojazdu) oraz niemal 200 zł za każdą dobę przechowywania i strzeżenia.
Niezależnie od powyższego, projekt przewiduje sankcję w wysokości 20 000 zł dla przewoźnika w przypadku stwierdzenia, że nie odpowiada co do rodzaju, ilości, masy lub objętości wskazanemu w zgłoszeniu. Jak wskazano powyżej, przewoźnik bazuje w tym zakresie o dane zleceniodawcy przewozu i nie ma możliwości weryfikacji ich prawidłowości czy prawdziwości. Projekt przewiduje również niezwykle krótki termin na wpłatę kary – jedynie 7 dni od momentu w którym decyzja o nałożeniu kary stała się ostateczna. Termin ten powinien być bezwzględnie wydłużony.
Przewidziane w projekcie ustawy sankcje nawet na naruszenia są nieproporcjonalnie wysoki. Przy takim obciążeniu przedsiębiorców obowiązkami oraz koniecznością wymiany danych pomiędzy różnymi podmiotami może dochodzić zarówno do drobnych błędów czy omyłek, które mogą skutkować dotkliwymi karami.
Wydaje się, że eksperci Ministerstwa Finansów, pracujący nad tekstem projektu ustawy, nie wzięli pod uwagę współczesnych mechanizmów funkcjonujących w branży transportu i logistyki. Świadczą o tym chociażby przyjęte w projekcie definicje podmiotów – uczestników łańcucha dostaw oraz przypisane im obowiązki w systemie monitorowania przewozów nie do końca odpowiadają specyfice współczesnych przewozów. Od kilku lat mamy bowiem do czynienia ze złożonymi systemami logistycznymi, których naczelnymi zasadami są szybkość dostaw oraz minimalizacja kosztów zarówno transportu, jak i magazynowania. W tym zakresie pragniemy zwrócić uwagę jedynie na jeden z segmentów rynku transportowego, jakim są tzw. przewozy drobnicowe czyli transport produktów i wyrobów gotowych, które przemieszczane są w opakowaniach jednostkowych lub zbiorczych, jak chociażby przewozy towarów spożywczych od producenta do sklepów. Cały proces, trwający maksymalnie krótko do 24h, składa się z kilku operacji: załadunku u producenta, przewozu do centrum logistycznego, gdzie towary są przeładowywane na kolejne pojazdy i kierowane do regionalnych centrów. Z tych centrów regionalnych towary rozwożone są do odbiorców docelowych. W ramach tego cyklu towary są kilkukrotnie przeładowywane na różne środki transportu. Dodatkowo, biorąc pod uwagę fakt, że towary przeznaczone są do innych odbiorców, powstaje wątpliwość co do możliwości spełnienia wszelkich obowiązków nałożonych w ustawie bez znaczącego wydłużenia czasu realizacji zlecenia.
Mając na względzie powyższe wątpliwości, jak i znaczenie sektora transportu drogowego dla polskiej gospodarki stoimy na stanowisku, że potrzebne jest zainicjowanie przez administrację rządową dodatkowego dialogu ze stroną społeczną celem wypracowania rozwiązań, które w najmniejszym stopniu zakłócą działalność przewozową w Polsce oraz uderzą w polskie przedsiębiorstwa.
(-) Maciej Wroński
Prezes
Związku pracodawców
Transport i Logistyka Polska
